Институт
прописки (регистрации по месту жительства) и его эволюция. Положение
иностранных граждан, проблема приобретения гражданства.
25.11.03
Материалы к Заседанию Комиссии по правам человека при Президенте Российской Федерации
(25 ноября 2003 года)
Институт
прописки был введен в СССР в 1922г. с целью обеспечения органов власти
полной информацией о жителях, проживающих населенных пунктах страны и
всех их передвижениях. До 1932г. прописка носила уведомительный
характер. Обязанность производить постоянную и временную прописку и
выписку населения исполняли жилищные органы. Они делали это по
заявлениям прибывших или выбывающих лиц.
В 1932г. в Советском
Союзе была введена единая паспортная система и создана
Паспортно-визовая служба (ЛВС), вошедшая в структуру органов внутренних
дел (НКВД). ПВС был поручен «учет населения городов, рабочих поселков и
новостроек, разгрузка этих мест от лиц, не занятых общественно-полезным
трудом, а также очистка от укрывающихся кулацких, уголовных и иных
антиобщественных элементов, в целях укрепления диктатуры пролетариата.»
(Постановление ВЦК и СНК от 27.12.32г. «Об установлении единой
паспортной системы по Союзу ССР и обязательной прописке паспортов»). На
ПВС была возложена и обязанность регулировать прописку населения. С
1933г. по 1935г. характер института прописки постепенно изменяется и
становится разрешительным, превращаясь в один из институтов
государственного управления.
В Советском Союзе с пропиской была
связана вся жизнь советского гражданина. Ею определялось медицинское
учреждение, где ребенок должен был появиться на свет, его ясли, детский
сад, школа. Прописка была условием приема на работу. И в первую
очередь, она давала право на проживание в жилом помещении по месту
прописки. Власти могли принять решение об «уплотнении» жильцов квартиры
и прописать в нее нового жильца. Получив штамп в паспорте, новый жилец
мог с уверенностью идти вселяться в квартиру, никто не решился бы
противодействовать ему. Также произвольно власти выписывали из жилья
тех, кто отсутствовал без «уважительных причин» более шести месяцев,
или по каким-то иным соображениям. В определенных городах и населенных
пунктах прописка была ограничена и требовала особого разрешения высоких
инстанций. Сельским жителям паспорта выдавались лишь в совхозах и на
режимных территориях, остальные сельские жители - колхозники были
накрепко привязаны к своим колхозам и лишены возможности изменить место
жительства. Таким образом, принятые Советом Министров СССР нормы
прописки были весьма жесткими.
Либерализация паспортной системы
началась в 1974г., когда паспорта получили все граждане Советского
союза. Однако прописка по-прежнему оставалась разрешительным
институтом. При временном выезде в другой населенный пункт гражданин
был обязан временно прописаться в нем, о чем также ставился штамп в
паспорте. Такое положение сохранялось до 1993г., когда был принят Закон
РФ «О праве граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и
жительства». Закон в ст.1 декларировал:
«5 соответствии с
Конституцией Российской Федерации и международными актами о правах
человека каждый гражданин Российской Федерации имеет право на свободу
передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской
Федерации.
Ограничение права граждан Российской Федерации на
свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах
Российской Федерации допускается только на основании закона...»
При этом местом пребывания и жительства в силу этого Закона считается не населенный пункт, а жилое помещение.
В
ст. 3 было введено понятие регистрации по месту жительства и месту
пребывания, которые должны были заменить соответственно постоянную и
временную прописку:
«Граждане Российской Федерации обязаны
регистрироваться по месту пребывания и по месту жительства в пределах
Российской Федерации.
Регистрация или отсутствие таковой не
могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и
свобод граждан, предусмотренных Конституцией Российской Федерации,
законами Российской Федерации, Конституциями и законами республик в
составе Российской Федерации*»
Таким образом, в соответствии с
законом регистрация по месту жительства, отмечающаяся соответствующим
штампом в паспорте, перестала иметь правоустанавливающее значение.
Трудно
было ожидать, что институт прописки будет разрушен в один день. Такое
принципиальное изменение системы учета население, исключающее
управление его передвижением, не могло сразу быть принято органами
внутренних дел и иными органами исполнительной власти. Только в 1995г.
было издано Постановление Правительства РФ №713 «Об утверждении правил
регистрации снятия с учета граждан РФ». Правила вводили много
ограничительных норм: на размер жилой площади на одного человека, на
срок временной регистрации и проч. Кроме того, законодательные и
исполнительные власти субъектов федерации, в первую очередь в Москве,
Краснодарском и Ставропольском краях, Воронежской области, выпустили
свои нормативные акты, ограничивающие возможности регистрации
(прописки) на их территории. Начиная с 1996г. Конституционный Суд РФ в
многочисленных постановлениях признавал эти акты противоречащими
Конституции РФ. В феврале 1998г. Конституционный Суд РФ Постановлением
№4-П признал незаконными ограничения, заложенные в Постановлении
Правительства №713. Конституционный Суд отметил, что его решение
является основанием отмены положений других нормативных актов,
основанных на тех же нормах или воспроизводящих их. Дальнейший процесс
обжалования региональных актов проходил через решения Верховного Суда
РФ.
Однако вместо отмененных актов немедленно возникали новые. К
сожалению, процесс приведения правил регистрации в соответствие с
новыми принципами не окончен по сей день. Субъекты федерации продолжают
выпускать новые акты, которые действуют до тех пор, пока очередным
решением суда они не будут отменены. Это привело к тому, что в
определенных регионах многие жители остались без регистрации по месту
жительства.
В первую очередь это относится к поселившимся в
России бывшим гражданам Советского Союза, во время или после его
распада. Третья часть ст.1 Закона РФ «О праве граждан на свободу
передвижения, выбор места пребывания и жительства» гласит:
«Лица,
не являющиеся гражданами Российской Федерации и законно находящиеся на
ее территории, имеют право на свободу передвижения, выбор места
пребывания и жительства в пределах Российской Федерации в соответствии
с Конституцией и законами Российской Федерации и международными
договорами Российской Федерации.»
Правила регистрации были
определены только для граждан РФ. Бывшие граждане СССР, оказавшиеся в
России без регистрации (прописки), а поэтому и без гражданства РФ,
также должны были как-то регистрироваться. Долгое время Правительство
РФ не определяло для них правил регистрации. Это привело к тому, что
органы внутренних были вынуждены сами выходить из положения. Поэтому в
августе 1996г. Указанием заместителя министра МВД №1/13989 порядок
регистрации граждан РФ был распространен на всех жителей бывшего СССР.
А в 1997г. вышло Постановление Правительства РФ №290, которым это
положение было узаконено, но только для тех жителей СНГ и Балтии, кто
не приобрел гражданства этих государств.
Москва и ряд других
регионов продолжали игнорировать и приказ МВД и Постановление №290. В
этих регионах из-за отсутствия регистрации у многих бывших граждан
СССР, как в советское время, продолжались проблемы с приобретением
собственного жилья, устройством на работу, получением пенсий. Все это
создало нездоровую ситуацию: когда, в противоречии с законом,
регистрация (прописка) по-прежнему оставалась условием реализации прав
жителей России. Не имея возможности получить регистрацию там, где они
реально живут, люди стараются приобрести ее в любом ином месте, что
лишает регистрацию смысла, заложенного в Законе РФ «О свободе
передвижения».
Одновременно с изменением паспортной системы в
России прошел процесс приватизации жилья, его собственниками стали сами
жители. Власти теперь уже не могут произвольно вселять и прописывать в
квартиры и дома дополнительных жильцов, В регионах, где действуют
противозаконные правила регистрации, владельцам часто бывает трудно
добиться регистрации (прописки) в своем жилье родственников, знакомых и
даже супругов, родителей, детей, братьев и сестер. В тоже время в новых
условиях регистрация по месту жительства (прописка) сама по себе не
означает права проживания и пользования жильем. Владельцы в любой
момент могут аннулировать регистрацию, т.е. выписать жильца, которого
согласились зарегистрировать (прописать) на своей жилой площади.
Граждане
России, оценившие такое положение, с легкостью соглашаются временно или
постоянно зарегистрировать у себя приезжих, а для некоторых это
превращается в выгодный бизнес. Немало желающих делать деньги из
воздуха находится и в паспортных управлениях органов внутренних дел.
Зарегистрировав на чужой площади виртуального жильца, они не ставят об
этом в известность хозяина, который может никогда и не догадаться о его
наличии. Обычно это делается в квартирах одиноких пожилых людей, у
которых нет повода идти в паспортный стол, где они могли бы обнаружить
у себя незваного гостя. Этот бизнес так распространен, что им
занимается множество фирм-однодневок, связанных с милицией. Время от
времени виртуальные жильцы обнаруживаются. В этих случаях милиция
отрекается от своей причастности к незаконной регистрации, и нести
ответственность вплоть до уголовной приходится покупателям регистрации.
Аннулировать
регистрацию в случае необходимости достаточно легко. Это делается по
заявлению собственника жилья или через простой судебный иск, на
основании отсутствия жильца, иногда и без его ведома. Регистрация также
может быть утрачена при сносе жилья, признании его непригодным к
проживанию, продаже иному собственнику и т.п. Итак, несмотря на то, что
отсутствие регистрации лишает жителя России возможности нормально
существовать, ее наличие никоим образом не означает стабильного
положения зарегистрированного.
В ноябре 2002г. вступил в силу
Федеральный Закон РФ «О правовом положении иностранных граждан в
Российской Федерации». Закон не отличает живущих в России иностранных
граждан от лиц без гражданства и не признает ни за теми, ни за другими
права постоянного проживания на территории РФ, даже при наличии у них
регистрации по месту жительства. Новый Закон предлагает все и всем
начинать с нуля. Он определяет три последовательные формы нахождения
иностранного гражданина в РФ: временное пребывание, временное
проживание, постоянное проживание.
К моменту его принятия
прекратили действовать правила, приравнивающие в отношении регистрации
жителей стран СНГ и Балтии к гражданам России. Закон чрезвычайно
усложнил положение не ставших гражданами РФ бывших граждан СССР,
включая и проживающих в России уже более десяти лет. Фактически этим
Законом произведена делегализация лиц, названной категории. Ст.37 этого
Закона обязывала всех «иностранных граждан, прибывших на территорию РФ
до вступления в силу настоящего Федерального закона в порядке, не
требующем получения визы, в течение шестидесяти суток обратиться за
миграционной картой», как вновь прибывшим. После получения миграционной
карты «срок временного пребывания в РФ составляет не более девяноста
суток». Предполагалось, что за это время иностранный гражданин подаст
заявление о разрешении на его временное проживание в РФ. Однако на
принятие решения по этому заявлению Закон предоставил властям полгода,
что означало необходимость покинуть РФ до принятия решения по заявлению.
На
деле бывшие граждане СССР никуда не уехали, поскольку большинство из
них давно порвало связи с республиками, которые они покинули по
необходимости, как армяне Азербайджан, месхетинские турки Узбекистан,
грузины Абхазию и т.д.
Кроме того, миграционные карты не были
готовы в срок, также как не вышли в срок постановления правительства,
определяющие порядок оставление на временное и постоянное проживание на
территории России. Ситуация правовой неразберихи усилилась, фирмы
получили новый источник дохода. Что же касается регистрации по месту
жительства, то ее смысл для лиц без гражданства и иностранных граждан
сейчас не вполне ясен. Закон «О правовом положении иностранных граждан»
не предполагает льгот для имеющих регистрацию (прописку) иностранцев и
лиц без гражданства.
Небольшое послабление для них внес Приказ МВД Приказ МВД РФ от 14 апреля 2003 г. N 250.
Второй
абзац пункта 2 Приложения к этому приказу в весьма туманной форме
разрешает постоянно зарегистрированным до мая 2002г. бывшим гражданам
СССР сразу обращаться за видом на жительство, минуя стадию получения
разрешения на временное проживание:
«Граждане государств -
участников Содружества Независимых Государств и лица без гражданства,
ранее состоявшие в гражданстве СССР, прибывшие в Российскую Федерацию
до вступления в силу Федерального закона в порядке, не требующем
получения визы, и по состоянию на 22 мая 2002 года имеющие разрешение
на временное проживание на территории Российской Федерации не менее
одного года в виде отметки о регистрации по месту жительства в
документе, удостоверяющем личность, либо в виде документа,
подтверждающего факт регистрации по месту жительства, подают заявление
о выдаче вида на жительство в орган внутренних дел по месту
жительства.» Называть регистрацию по месту жительства (постоянную
прописку) разрешением на временное проживание по меньшей мере странно,
тем более, что до 22 мая 2002г. такого понятия, как разрешение на
временное проживание, в российском законодательстве не было.
Кроме
того, надо учитывать, что право подать заявление о выдаче вида на
жительство еще не влечет за собой положительное решение по этому
заявлению. Закон вводит множество оснований для отказа и исключающих
обстоятельств при принятии такого решения. В частности, основанием для
отказа в предоставлении вида на жительство может служить наличие
«одного из инфекционных заболеваний, которые представляют опасность для
окружающих» или отсутствие у заявителя «доказательств возможности
содержать себя и членов своей семьи в Российской Федерации в пределах
прожиточного минимума, не прибегая к помощи государства». Поскольку в
России минимальной размер заработной платы в несколько раз ниже
прожиточного минимума, требование обеспечить им всех членов семьи может
стать невыполнимым условием для множества семей, давно проживающих в РФ.
Таким
образом, иностранные граждане и лица без гражданства, имеющие в
паспорте штамп о регистрации по месту жительства, были лишены права
постоянно проживать на территории РФ - права, которое до принятия
Закона «О правовом положении иностранных граждан» считалось
неотъемлемым следствием постоянной регистрации.
Прописка в
данном случае утратила правоустанавливающее значение, но право, которая
она подтверждала, не было закреплено каким-то иным способом, а
утратилось вместе с нею.
Закон РФ «О гражданстве РФ», вступивший в
силу 6 февраля 1992г., в части первой ст. 13 Статья 13 признал
гражданами России «всех граждан бывшего СССР, постоянно проживающие на
территории Российской Федерации на день вступления в силу настоящего
Закона, если в течение одного года после этого дня они не заявят о
своем нежелании состоять в гражданстве Российской Федерации». При этом
согласно «Положению о порядке рассмотрения вопросов гражданства РФ»
подтверждением постоянного проживания на территории России, служит
паспорт гражданина СССР со штампом прописки по месту жительства. В это
положение не были внесены необходимые изменения и постоянная прописка
на 6 февраля 1992г по сей день продолжают служить единственным
основанием признания бывших граждан СССР, постоянно проживавших на
территории России, ее гражданами.
В некоторых случаях удается
установить факт постоянного проживания на территории РФ на 6 февраля
1992г. в суде, и на основании решения суда получить российский паспорт.
Верховный Суд поддерживает такую позицию. Однако не во всех субъектах
федерации действует такой механизм. В частности, в Краснодарском крае
суды не принимают заявлений об установлении факта постоянного
проживания от месхетинских турок и лиц других «некоренных»
национальностей. Во многих случаях органы внутренних дел не желают
считаться с решением суда, признавая доказательством постоянного
проживания только паспорт со штампом прописки на день вступления закона
в силу.
Федеральный Закон «О гражданстве РФ», вступивший в
силу 1 июля 2002г., ограничил круг жителей РФ, имеющих право подать
заявление о приобретении Российского гражданства только теми, кто
получил вид на жительство. До того, как вступил в силу Федеральный
Закон «О правовом положении иностранных граждан», вид на жительство
практически никому не предоставлялся. В соответствии с этим законом
получить вид на жительство весьма сложно, до этого необходимо пройти
стадию временного пребывания и временного проживания.
Не прошло
и года, как стало ясно, что в оба закона необходимо вносить поправки.
Поправки в Закон «О гражданстве РФ» были внесены Президентом РФ и
приняты Государственной Думой 17 октября 2003 г. Их основное
достоинство состоит в введении переходного периода от старого положения
(с 1991г. по 2002г.) к новому законодательству. Теперь «иностранные
граждане и лица без гражданства, имевшие гражданство СССР, прибывшие в
Российскую Федерацию из государств, входивших в состав CCCР,
зарегистрированные по месту жительства в Российской Федерации по
состоянию на 1 июля 2002г. либо получившие разрешение на временное
проживание в Российской Федерации, принимаются в гражданство Российской
Федерации в упрощенном порядке без соблюдения условий, предусмотренных
пунктами «а», «в» и «д»части первой статьи 13 настоящего Федерального
закона, и без представления вида на жительство, если они до 1 января
2006 г. заявят о своем желании приобрести гражданство Российской
Федерации».
Нельзя было бы не приветствовать эти изменения,
если бы впервые с 1993г. в законодательном порядке источником права не
была призвана регистрация по месту жительства (прописка). В поправках
она еще дважды определяет такое основополагающее право как право быть
гражданином.
Такое положение противоречит ст.27 Конституции РФ и
Закону РФ «О праве граждан на свободу передвижения». Его легко можно
было бы избежать, если бы после слов «зарегистрированные по месту
жительства» было добавлено «или иные доказательства постоянного
проживания». Такое дополнение радикально изменило бы положение,
поскольку оно бы означало, что право получить гражданство вытекает из
постоянного проживания, а не из уведомительной регистрации по месту
жительства, которая служит подтверждением постоянного проживания -
основным, но не единственно возможным.
Таким образом институт
прописки вновь внедряется не только в практику, но и в наше
законодательство, что представляет собой недопустимый возврат к
прошлому.
